黄靖：透析中国腐败
腐败是阻碍社会发展的毒瘤。然而，尽管当局连年高调整肃吏治，社会对腐败现象亦深恶痛绝，腐败在中国却似乎愈演愈烈，已经成为危及中国国本的恶疾。如何才能有效控制治理贪腐？
两种不同性质的腐败的关联与危害
首先，必须认识到在现代化的进程中，会同时出现两种不同性质的腐败。一种是“绝对腐败”，即掌权者（或集团）利用手中的公共权力谋取私利。这样的腐败，是亡国之罪。古今中外的任何政治体制都力图严加打击。因为任其泛滥的结果，必然是整个政权的彻底垮台。
另一种腐败，是“功能型腐败”。从根本上说，这种腐败是在经济–尤其是市场经济–快速发展的过程中，由于某种商品、资源、或服务供求不平衡、市场经济机制不完善、法律制度不健全的情况下造成的。比如说某种商品短缺，有人就会给掌管商品的人某种“好处”，以此获得购买这种商品的优先权；又比如说某种服务（如医疗）短缺，有人就会给提供服务的人“红包”，以此获得优先服务权，如此等等。这种“腐败”，实际上反映的是在市场经济快速发展的情况下，人们经济活动的领域和范畴超越了原有的经济框架和法律规范。为了在市场经济中获取利益最大化，人们往往很难抵御“功能型腐败”所带来的各种便利和好处。这就是在今天的中国，尽管人人恨腐败，但“功能型腐败”现象却在社会各领域、各阶层普遍存在的根本原因。
值得注意的是，在政治经济体制存在先天缺陷，市场经济高速发展的情况下，“绝对腐败”和“功能型腐败”有着天然的相互吸引力。掌权者的权力“寻租”，往往从掌控某种资源（或某种服务能力）的利益集团获得最佳回报；而这些利益集团对公共权力的挟持，又极大地加强了他们对资源的控制和掠夺。其结果，是在特权利益集团的出现并不断坐的同时，腐败形成了由点至面、由表及里的板块状恶性发展，最终导致整个国家和社会的持续衰败（decay）。拉美、非洲和东南亚一些发展中国家，就是在经济发展起步之后，因特权利益集团的板块状腐败而导致寡头政治，堕入持续动乱的恶性循环。前车可鉴。
完善市场机制、健全行业规范是治理“功能型腐败”的有效途径
对于两类不同性质的腐败，必须以不同的方式加以治理。发达国家的经验证明，在完善市场机制、健全法律规范的基础上，通过竞争机制将各种“功能型腐败”行为转变为合法、透明、公平竞争的服务性产业，是解决“功能型腐败”的最有效途径和方法。
事实上，在工业化导致经济迅速发展的过程中，“功能型腐败”也曾经在西方各国长期泛滥。直到20世纪上半叶，由“功能型腐败”所主导的内线交易、投机欺诈、弄虚作假、以次充好、囤积居奇等现象，在纽约、芝加哥、伦敦、巴黎等西方经济中心长期泛滥。各种利益集团也积极拉拢政客、警察、法官等公共权力的执掌者，其结果，是“黑手党”政治的横行。
二战以后，西方各国通过立法、加强监管、检控等多种措施，严厉打击以“绝对腐败”为核心的有组织犯罪。与此同时，完善市场经济机制，依法建立健全行业规范，将“功能型腐败”活动转变为透明、公平竟争的经济活动，成为合法的服务型产业。上世纪六十年代以来，在“功能型腐败”得到有效治理和控制的同时，律师、咨询、游说、中介、保险、公关、调研、策划等服务产业却在西方各国大发展。其中经验，值得借鉴。
必须指出的是，“功能型腐败”的治理必须同打击“绝对腐败”同步进行。否则，在“绝对腐败”的引领下，“功能型腐败”必将大行其道，其结果是劣币淘良币，任何法律条文和市场规范都成为一纸空文，经济发展也因社会经济机制的混乱而陷于呆滞。
现代社会中有效治理 “绝对腐败”的两种制度
相比之下，“绝对腐败”的危害性更大，而且是根本性的。然而，中国数千年文明传统中，并没有解决“绝对腐败”问题的有效办法。历代王朝所发展沿革的控制腐败的典章制度，如异地为官、官员轮调、稽核、举报、私访、甚至严刑苛法等等，有一时之效，无久治之功。整个官僚体系因“绝对腐败”而最终完全失控，是历代王朝末年所面临根本危机。一遇外侵内乱，便分崩离析。千百年来，黄炎培所谓“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的周期率，其根本原因，便在于此。
在现代社会中，对“绝对腐败”的有效治理方法，无外乎“高薪养廉制”和“民主制”两种。高薪养廉制在新加坡、香港和西北欧一些小国实行，其关键在于官员精英化、考核制度化、监察/司法独立化等三个方面的制度化建设。
官员精英化，是通过既定的考核和筛选制度，将社会的精英人才选拔到政府体系中，使“当官”成为一种通过公平、透明的激烈竞争而获得的专门职业。而市场经济的供需法则和竞争机制，一方面为“竞而优则仕”的官员的高薪及其优厚的福利提供了合理性依据；另一方面也提高了丢乌纱帽的代价和成本。
官员的升迁和淘汰则是通过一系列既定的考核/考察制度来决定的。这些制度不仅是为了激励官员们努力工作，也是为了确保官员的升迁和淘汰过程中的公正和透明，从而最大限度地制约人为因素，防止“绝对腐败”。
高薪养廉制的关键，是建立健全一套完全独立于行政体系的督导、监察、司法制度，时刻监控、严厉查处官员的“绝对腐败”行为。这套制度有效运作的必要条件，是要以立法形式保障舆论对官员体系的独立监督，和各级议会对官员的问政制度。
“民主制”则为绝大多数发达国家所采用。首先，这套制度是建立在“权力导致腐败”这一理念之上的–对权力的不信任，是民主制的价值基础。因此，有效治理腐败的根本，是以立宪的方式是对“权力”作出制度上的分化和制约，即将政治权力中的三要素–立法、释法、执法–分置于议会、法院、政府三个互相独立的政治机构之中，利用“权力必争”的本性，使其在政治事务中互相制约监督，形成所谓“权力制衡”机制，从制度上杜绝“绝对腐败”泛滥。
其次，是立法保护舆论对权力的独立监督和批判功能，鼓励舆论界问政、议政、甚至跟踪政治人物的一举一动，并以此为己任。而市场竞争机制和严格的法律规范，又使得舆论媒体必须严肃谨慎地对待自己有关政治任务和实践的报道。
再次，是通过定期的选举制度，由选民根据政治人物的表现和问政能力，定期选举执掌公共权力的官员。尽管并非所有的“民主制”都以立法形式来要求各级官员和参选者公布自己的财产状况和来源，但由于竞选的激烈和舆论的监督，各级政治人物往往会主动公布自己的经济信息，一方面获得公众信任，一方面防止竞争对手“抹黑”。
改革政治制度、发展民主政治是治理“绝对腐败”的唯一途径
毋须违言，不论是“高薪养廉制”还是“民主制”，在目前的中国都很难实施。高薪养廉制的关键弱点在于运作/管理成本较高，操作也必须十分精确。因而只能在政府规模较小、社会政治经济状况相对划一、发展水平较高的小国（地区）实行。而中国除了政府/官僚体系规模庞大复杂之外，更重要的是全国各地政治经济文化等各方面发展水平差异巨大，因而很难以绝对同一的标准录用和管理官员。西颦东效的结果，只能造成混乱。
作为一个大国，“民主制”是中国有效治理“绝对腐败”的唯一选择。但是，在缺乏健全的民主政治制度和发达的公民社会这样的政治基础的情况下，用“民主制”治理腐败，非但不能奏效，而且很容易造成政治利益集团以“反腐”来谋取政治利益，使社会发展成为夹生饭，陷入各利益集团反复权争的恶性循环。东欧各国在苏联垮台后以“民主、反腐”为号召的“颜色革命”和后来反颜色革命，便是明证。
而另一方面，如果以中央集权为手段来打击腐败，尽管可能收到一时之效，但古今中外的历史经验证明，在没有民主体制的社会里，更大的权力，只能导致更恶劣的腐败。近年来俄罗斯在普京领导下，以中央强权“反腐”，看似有效，但实际结果却是寡头政治的进一步强化。
因此，中国要取得反腐倡廉的成功，保持社会的长安救治，必须积极推进政治改革，通过不断的制度创新来发展民主政治，建立治理“绝对腐败”的政治制度基础。与此同时，必须在以下几个方面加强制度化建设，力图遏制腐败的蔓延，尤其是要防止“绝对腐败”和“功能型腐败”的结合。
首先，要坚定不移地深化经济改革、通过完善市场经济规范、健全法律制度来有效治理“功能型腐败”，将起转化为透明合法、公平竞争的服务性产业。
第二，积极学习采纳高薪养廉制中对官员的考核、督查、监控等措施和制度。加强和健全官员的考核、督察、评判过程的制度化，最大限度地排除官员的招聘和升迁过程中的人为因素。
第三，独立的舆论监督和检调/司法的独立队有效控制腐败十分关键。在推进政治改革的过程中，应该优先加强这些领域的制度创新。在民主体制尚待完成得情况下，新加坡、香港等地高薪养廉制中以立法形式保证反贪机构在检调、立案、执法过程中的独立性，十分值得借鉴和效法。
第四，应该学习日本、台湾、新加坡等国家和地区的成功经验，已立法形式，将官员的贪渎行为直接同其退休、医保等福利挂钩。官员一旦有贪渎行为，其所有福利便被立即取消。以此提高腐败的成本和代价。
第五，应该积极借鉴民主国家中各级议会成员在遏制腐败中的作用。制定政策、措施和制度，使各级人民代表大会真正成为扩大公共政治参与、发展公民社会的平台，在举报、上访、监控等方面起到实际作用，成为上达民情、监督腐败、协助调查的合法性渠道。
随着中国快速发展及各种社会经济利益的迅速多元化，现行的一元化政治体制及其各种反腐机制，显然已经不能有效控制腐败的发生和发展，甚至反而成为保护腐败的屏障。而市场经济的膨胀和政治制度的僵化，更进一步使“绝对腐败”和“功能型腐败”相互结合，使腐败行为成为一种普遍的社会现象中国的腐败，不仅已经危及到执政党的生死存亡，而且关系到国运兴衰。唯有继续深化经济改革，完善市场经济机制，同时下决心推动政治改革，扩大政治参与，完成民主化转型 ，才是有效治理腐败的唯一途径。
作者：黄靖
来源：同舟共济
日期：2010-3-27
